Газета «Новости медицины и фармации» 5(311) 2010

Проблема наркотиків має багатодисциплінарний характер, вимагає залучення різних органів влади, інститутів громадянського суспільства, узгодження дій соціального, медичного, політичного та правоохоронного характеру. З огляду на це євроінтеграційні процеси визначають наркополітику держави як у цілому, так і практично усі її складові.

Питання контролю над наркотиками розглядаються у Європі як один із безумовних пріоритетів. Така увага громадян та політиків країн Євросоюзу обумовлена передусім станом проблеми. Так, за період з 2001 по 2006 р. кількість злочинів, пов''язаних із наркотиками, збільшилася на 36 %. Під злочинами, пов''язаними із наркотиками, відповідно до прийнятого в ЄС визначення, маються на увазі наступні категорії: психофармакологічні злочини — вчинені під впливом наркотиків; економічно обумовлені злочини – вчинені з метою отримання матеріальних благ для забезпечення придбання наркотиків для власного споживання; системні злочини — вчинені у рамках функціонування ринку наркотиків та злочини, що порушують законодавство у сфері наркотиків, які містять використання, володіння, розповсюдження, перевезення таких речовин тощо. Експерти Єврозоюзу вважають, що визначення перших трьох видів злочинів, пов''язаних із наркотиками, часто важко застосувати на практиці, а дані щодо них є неповними. Інформація щодо четвертого виду злочинів наявна у всіх країнах ЄС та доступна для аналізу та узагальнення. Інколи вона обумовлена відмінностями у національному законодавстві та підходах до його застосування, а також у пріоритетах національної політики та наявних ресурсах. В цілому ж за період з 2000 по 2005 роки кількість злочинів, пов''язаних із порушенням законодавства у сфері обігу наркотиків, зросла на 47 %. Зростання такої злочинності відзначається в усіх країнах ЄС, за виключенням Латвії, Португалії та Словенії.

За оцінками Європейського моніторингового центру з наркотиків та наркоманії (EMCDDA), в ЄС щодня або майже щодня канабіс вживають біля 4 млн осіб, 12 млн осіб хоча б раз у житті вживали кокаїн, 11 млн — амфетаміни, а 9,5 млн — екстазі.

При цьому у всіх країнах, за виключенням Люксембургу та Нідерландів, канабіс є основним наркотиком, із яким пов''язані злочини, вчинені без мети збуту.

Країни ЄС залишаються найбільшими у світі виробниками амфетамінів та МДМА — за оцінками експертів, 4/5 лабораторій із виготовлення таких речовин знаходяться в Європі. Щороку на території Євросоюзу виявляються від 70 до 90 лабораторій із виробництва цих речовин. Інформація правоохоронних органів вказує на те, що виробництво синтетичних наркотиків може ускладнюватися, набувати більших масштабів та використовувати промислове обладнання. Набувають популярності нові види психотропних речовин, такі як BZP, GHP та кетамін.

Зростає роль регіону Євросоюзу як ринку продажу кокаїну, де щороку вилучається понад 120 тонн цього наркотику, при цьому понад три чверті цих вилучень припадає на Іспанію та Португалію. Зростання вживання кокаїну зафіксовано в країнах ЄС з середини 1990-х років. У деяких країнах Євросоюзу медичного лікування від наркоманії потребують більше споживачів кокаїну, аніж героїну. Окрім цього, значне число наркозалежних вживають як героїн, так і кокаїн.

Основна частина кокаїну надходить морським каналом безпосередньо з Латинської Америки або транзитом через Карибський регіон та Західну Африку. Зазначена тенденція обумовила необхідність створення Аналітичного та оперативного центру з питань переміщення наркотиків морем (Maritime Analysis and Operations Centrе-Narcotics), який відіграє важливу роль у координації правоохоронних дій на морі та обміні оперативною інформацією між країнами — членами ЄС.

Завдяки спільним зусиллям, країнам Євросоюзу вдалося дещо локалізувати незаконну торгівлю героїном, переборовши наявну у 1990-ті роки тенденцію до епідемічного поширення вживання цього найбільш небезпечного наркотику — кількість незаконних операцій із героїном за період з 2000 по 2005 р. знизилася в середньому на 15 %. Незважаючи на це лікування від опійної залежності становить 80 % усіх випадків лікування наркозалежних. З іншого боку, у країнах Прибалтики загострення набула проблема незаконного обігу синтетичних опіоїдів, зокрема тиметилфентанілу, вживання якого пов''язано із серйозною небезпекою передозування. Так, у 2006 році передозування триметилфентанілом призвело до 70 смертельних випадків.

Внутрішньовенним шляхом щороку інфікуються на ВІЛ в середньому 3000 осіб, а 40 % ін''єкційних наркоманів потерпають на гепатит С. У той же час дослідження Європейського моніторингового центру з питань наркотиків та наркоманії вказують на те, що впродовж останнього десятиріччя відбулося значне скорочення темпів розповсюдження ВІЛ-інфекції, яке втратило епідемічний характер. Цьому сприяло впровадження програм профілактики, медичного лікування та зменшення шкоди.

За інформацією Європейського моніторингового центру з питань наркотиків та наркоманії, у країнах ЄС вживання наркотиків щороку призводить до якнайменш 7000–8000 смертельних випадків. З огляду на те, що причину смерті не завжди можна пов''язати із вживанням наркотиків, експерти Євросоюзу вважають цю цифру явно заниженою. Найчастіше передозування пов''язані із вживанням героїну, при цьому найбільш вразливою є категорія осіб, які нещодавно вийшли з місць позбавлення волі — смертельні випадки від вживання наркотику для них у 8–10 разів частіші за середній показник. У зв''язку з цим доцільно зазначити, що 40 % споживачів героїну — особи віком до 25 років. Проведені дослідження вказують, що, беручи до уваги інфекційні захворювання, нещасні випадки та насильство, смертність серед наркоманів у 50 разів вища за середню.

Реагуючи на гостроту зазначеної проблеми, усіма членами Євросоюзу прийнято стратегічні документи у сфері контролю над наркотиками. Так, на сьогодні всі країни ЄС мають національні плани дій з питань наркотиків, і у половини з них національна політика з цього питання структурована відповідно до плану дій ЄС. Окрім цього, розуміючи політичну важливість проблеми наркотиків у сфері зовнішніх відносин, члени ЄС, за підтримки Європейської комісії, напрацювали спільну позицію Євросоюзу у сфері обігу наркотиків, у тому числі й у контексті рішень Спеціальної сесії ГА ООН 1998 року, що полягає у необхідності всебічної та збалансованої політики, яка має базуватися на перевірених даних, а також удосконалення системи моніторингу на глобальному рівні.

Наркополітика Європейського союзу будується на усвідомленні того, що проблема з наркотиками в Європі є складовою загальносвітового феномену, а зміни в ситуації із їх споживанням в Європі мають вплив на ситуацію в інших регіонах та, у свою чергу, самі обумовлені нею. Відповідно й програми у сфері наркоконтролю, що реалізується в Євросоюзі, спрямовані на удосконалення співробітництва на загальноєвропейському рівні у міжнародній сфері та підтримку програм із зниження попиту та пропозиції у сусідніх країнах та у місцях виробництва наркотиків. З цією метою Європа інвестує суттєві ресурси у підтримку міжнародних дій — на заходи у третіх країнах на цьому напрямку щороку виділяється 750 млн євро. ЄС також є найбільшим міжнародним донором Управління ООН з наркотиків та злочинності.

Враховуючи той факт, що проблема наркотиків пов''язана із низкою соціальних та медичних проблем, характерною рисою політики Євросоюзу у цій сфері є координація його дій з інститутами громадянського суспільства. З цією метою Європейською Комісією засновано Форум громадянського суспільства, а важливість взаємодії з недержавними організаціями та місцевими громадами визнана у Стратегії ЄС з наркотиків, відображена у звіті Європейського Парламенту, прийнятому у березні 2008 року. Зокрема, Європарламентом визнається ключова роль громадянського суспільства у розвитку, імплементації, оцінці та моніторингу дій у сфері контролю над наркотиками.

Особлива увага впродовж останнього десятиріччя стала приділятися дослідженням у сфері обігу наркотиків, що проводяться як на національному, так і на загальноєвропейському рівнях.

Тенденцією останнього десятиріччя стало формування підходу, за яким проводиться чітка межа між наркоділками, які розглядаються як злочинці, та споживачами наркотиків, до яких все частіше ставляться як до осіб, що потребують медичної допомоги. Набуває поширення тенденція до заміни кримінального покарання для наркозалежних осіб, що вчинили незначні злочини, медичним лікуванням наркоманії. Найчастіше така пропозиція робиться обвинуваченому під час судового розгляду справи, інколи — на етапі досудового слідства. У тому разі, коли особа ухиляється від лікування, їй може або призначатися покарання, або справа повертається до розгляду у суді чи досудового слідства. Оскільки метою кримінального законодавства є захист суспільства, заміщення кримінального покарання на медичну допомогу може мати місце у випадках, коли притягнута до відповідальності особа не завдає йому суттєвої шкоди. Так, у більшості країн ЄС передбачено суворе покарання за керування рухомим засобом у стані наркотичного сп''яніння, а для працівників, зайнятих роботою, пов''язаною із потенційним ризиком для оточуючих, вводяться процедури тестування на наркотики на робочому місці. Також у різних країнах ЄС вводиться відповідальність за порушення громадського спокою особами, які знаходяться у стані наркотичного сп''яніння, здійснюються процедури закриття розважальних закладів, у яких розповсюджуються наркотики, а також ліквідація місць наркоторгівлі у приватних помешканнях.

Таким чином, наявною тенденцією є зниження санкцій для наркоспоживачів за відсутності в їх діях обтяжуючих обставин та посилення покарання щодо осіб, чия діяльність завдає шкоди іншим членам суспільства. Останнє відображує загальноєвропейську тенденцію до посилення використання кримінального права з метою суспільного захисту.

Іншою стороною цього процесу є тенденція до посилення санкцій за серйозні злочини у сфері наркобізнесу: наприклад, в Ірландії операції, пов''язані зі збутом наркотиків на суму понад 13 000 євро, караються ув''язненням на термін не менше 10 років. Також посилено відповідальність за участь у організованому злочинному угрупованні, що діє у сфері наркобізнесу, та введено реєстрацію осіб, засуджених за злочини у цій галузі.

У низці країн введено законодавство, що дозволяє та регулює тестування на наявність в організмі наркотиків для водіїв, затриманих осіб та певних інших категорій. Вибіркове тестування на наркотики для водіїв введено у Литві, Латвії та Люксембурзі. При цьому в Латвії водіїв, які відмовилися пройти тестування, може бути притягнено до кримінальної відповідальності, що передбачає позбавлення волі на термін до 1 року. Тестування для осіб, які знаходяться у місцях позбавлення волі, введено у Великобританії, Ірландії. Відповідно до нового законодавства, введеного у Норвегії, роботодавець може запросити особу, яка працевлаштовується, пройти тестування на наркотики у тому разі, якщо робота, яку ця особа має здійснювати, пов''язана із певним ризиком в разі інтоксикацій, або це передбачено у законодавстві, або роботодавець вважає таке тестування необхідним для захисту життя та здоров''я робітників або третьої сторони. Нове законодавство Фінляндії щодо тестування на наркотики містить широкий список умов, за яких співробітник має пройти тестування на наркотики, а також обумовлює вимоги до лабораторій, що його проводять. Подібне законодавство введено у Чеській Республіці й передбачає у визначених випадках тестування не тільки на наркотики, але й на вживання тютюнових виробів та алкоголю.

Основою політики ЄС у сфері контролю над наркотиками є профілактика наркоманії, що передбачає створення відповідного клімату у школах та інших учбових закладах, роботу з батьками тощо. Окрім цього, набула поширення концепція «структурного втручання» з боку держави, спрямованого на формування безпечного та впорядкованого суспільного оточення, що формує негативне ставлення молоді до наркотиків. Цей підхід включає широкий спектр заходів — від запобігання палінню тютюну та вживання алкоголю в навчальних закладах до поліпшення дизайну шкільних приміщень та удосконалення навчального процесу.

Окрім цього, в Євросоюзі розроблено низку підходів до профілактики осіб за певними критеріями, серед яких приналежність до певних соціальних прошарків, специфіка особистості тощо.

Так, «вибіркова профілактика» базується на соціальних та демографічних індикаторах, за допомогою яких виявляються групи ризику, такі як безробітні, бездомні, особи, що потрапляли у поле зору правоохоронних органів у зв''язку із вчиненням правопорушень, представники певних соціальних меншин тощо. Ця профілактика проводиться через специфічні групи, родини або місцеві громади і спрямована щодо представників «груп ризику», що найбільш вірогідно можуть бути втягнуті у вживання наркотиків.

«Індикативна профілактика» спрямована на виявлення індивідуумів, що мають психологічні чи психічні проблеми, які можуть у подальшому призвести до вживання ними наркотичних чи психотропних засобів. До цієї категорії відносяться особи, які залишили роботу чи навчання, мають певні психічні захворювання або вже вживають деякі психоактивні речовини, схильні до антисоціальної поведінки.

Лікування наркоманії в більшості країн ЄС забезпечується державними закладами охорони здоров''я — лише у п''яти країнах Євросоюзу домінуючу роль у цьому процесі відіграють недержавні організації. Окрім цього, значну роль відіграють й приватні лікарні. У більшості ж країн фінансування такого лікування здійснюється з бюджету або за рахунок страхування.

Профілактика та зниження шкоди, пов''язаної із наркотиками, є пріоритетною метою усіх країн ЄС, що визначена у Стратегії та Плані дій Євросоюзу у сфері обігу наркотиків.

Споживачі наркотиків часто є групами, що найбільше потерпають від безробіття та бездомності. Найбільш уразливими серед них є жінки, споживачі героїну та «креку», представники етнічних меншин та особи з психічними розладами. З огляду на це, соціальна реінтеграція визнана ключовою компонентою всеохоплюючої стратегії з проблеми наркотиків і може застосовуватися на будь-якому рівні вживання наркотиків та за різних умов. Мета реінтеграції може бути досягнута шляхом посилення можливостей людей, яких вона стосується, удосконалення їх суспільних здібностей, працевлаштування, отримання житла. Служби з реінтеграції пропонують послуги із надання консультацій, працевлаштування, сприяння в отриманні житла, у тому числі для осіб, які звільнилися з місць позбавлення волі або їх звільнення відбудеться найближчим часом. Бездомність є однією із найнебезпечніших форм соціальної ексклюзії, що загрожує наркозалежним — біля 10 % осіб, які у 2006 році зверталися по медичну допомогу в зв''язку з наркоманією, не мали постійного місця проживання. У той же час цю проблему найважче вирішити, оскільки вона потребує значних фінансових ресурсів.

Ключовим елементом соціальної реінтеграції є працевлаштування, оскільки 50 % пацієнтів, що проходять лікування від наркоманії — безробітні.

Аналізуючи законодавчу базу ЄС, що регулює питання контролю над обігом наркотичних засобів, психотропних речовин та прекурсорів, слід відзначити її зв''язок із нормативно-правовими, що формують собою основу законодавства Європейського союзу.

Найважливішим серед цих документів, що визначають керівні засади функціонування ЄС, є Договір про Європейський союз, підписаний у Маастрихті 7 лютого 1992 року (у цьому зв''язку доцільно зазначити, що саме поняття «Європейський союз» з''явилося ще під час Паризької конференції 1972 року).

Ст. 29 Договору визначає мету Європейського союзу у наданні громадянам «високого рівня захисту всередині простору свободи, безпеки та правосуддя шляхом напрацювання спільних дій держав-членів з питань співробітництва поліцій та судових органів у кримінально-правовій сфері… Зазначена мета досягається через попередження організованої та іншої злочинності та боротьбу з цим явищем, передусім з тероризмом, торгівлею людьми та злочинами проти дітей, незаконним обігом наркотичних засобів, торгівлею зброєю, корупцією та шахрайством». В рамках повноважень, визначених Договором, засновано Європейський моніторинговий центр з питань наркотиків та наркоманії. У подальшому ЄС взяв на себе функції зі зниження шкоди для здоров''я, пов''язаної із вживанням наркотиків, та профілактику наркоманії.

В листопаді 2004 року Рада Європейського союзу прийняла Гаазьку багаторічну програму із посилення сфери свободи, безпеки та правосуддя. У передмові до Плану дій на виконання Програми зазначено, що Європейська стратегія із наркотиків на 2005–2012 роки, прийнята в грудні 2004 року, є невід''ємною частиною Гаазької програми.

На виконання Гаазької програми в рамках загальноєвропейської стратегії щодо наркотиків передбачено затвердження Планів дій щодо наркотиків на 2005–2008 та 2009–2012 роки. Окрім цього, в 2006 році видано «Зелений аркуш» щодо ролі громадянського суспільства у формулюванні політики щодо наркотиків, у 2007 році видано звіт щодо імплементації та функціонування Рамкового рішення з протидії наркобізнесу. У 2008 році за результатами реалізації Плану дій на 2005–2008 роки видано оціночний звіт.

Ключовим документом, що регулює діяльність Євросоюзу у сфері контролю над наркотиками, є Стратегія ЄС з наркотиків. Метою Стратегії визначено покращання добробуту суспільства та особи, захист громадського здоров''я, досягнення вищого рівня безпеки суспільства та застосування збалансованого та інтегрованого підходу до проблеми наркотиків, що передбачає адекватну увагу та узгодження заходів із зниження як попиту на наркотики, так й незаконної пропозиції цих речовин. З огляду на глобальний характер цієї проблеми, Стратегія визначає забезпечення міжнародного співробітництва — як між державами-членами ЄС, так і з третіми країнами — як одну з ключових задач Євросоюзу. В цьому контексті Стратегія виступає як рамковий документ, що врегульовує таке співробітництво. Однією з особливостей такого регулювання є те, що країни, які ще не є членами ЄС, можуть брати повну участь у низці установ Євросоюзу, до компетенції яких входить контроль над обігом наркотиків. Це, у свою чергу, відкриває для країн, що бажають стати членами ЄС, можливості у реалізації ними своїх євроінтеграційних намірів.

У рамках виконання Стратегії розроблено два плани дій — на 2005–2008 та 2009–2012 роки. Виконання планів покладається на країни-члени, а Єврокомісія виконує функції із оцінки прогресу, моніторингу розвитку законодавства та координації дій на загальноєвропейському рівні, у тому числі й у сфері зовнішніх відносин. Перший План складався із 80 дій, що стосувалися боротьби з наркобізнесом, забезпечення громадського здоров''я, посилення правоохоронної системи, митниці та кримінального судочинства, а також зовнішніх зв''язків.

За результатами виконання Плану на 2005–2008 роки видано звіт, у підготовці якого брали участь Європейська комісія, країни-члени, EMCDDA, Європол та недержавні організації, що діють у рамках Форуму громадянського суспільства. Зазначений звіт свідчить про те, що вживання наркотиків залишається на високому рівні, при цьому вживання героїну, канабісу та синтетичних наркотиків в останні роки дещо зменшилося, у той час як зросло вживання кокаїну. Рівень вживання канабісу, кокаїну та амфетамінів в ЄС значно нижчий, аніж у деяких інших розвинутих країнах, наприклад у США. Так само меншим є поширення захворювання на ВІЛ, пов''язаного із ін''єкційним вживанням наркотиків. Звіт вказує на те, що на рівні ЄС відбувається узгодження підходів до проблеми наркотиків в рамках єдиної політики. В Євросоюзі досягнуто певного успіху в подоланні соціальних проблем, пов''язаних із розповсюдженням наркотиків, незважаючи на те що впродовж цього періоду відбулося значне зростання виробництва героїну в Афганістані та збільшення поставок кокаїну до Європи. На тлі зростання поставок наркотиків досягнення позитивного результату у стримуванні поширення їх вживання можна вважати беззаперечним успіхом політики Євросоюзу. У сфері міжнародного співробітництва позиція ЄС на цей час стала більш консолідованою, що, зокрема, проявляється у роботі делегації Євросоюзу на сесіях Комісії ООН з наркотичних засобів. Напрацьований ЄС інтегрований та збалансований підхід до проблеми наркотиків все частіше розглядається як модель у країнах поза межами Євросоюзу.

План дій на 2009–2012 роки прийнято наприкінці 2008 року. В Плані зазначається, що незаконний обіг наркотиків залишається серед питань, що викликають найбільшу стурбованість громадян ЄС і виступає ключовою загрозою безпеці, громадському здоров''ю та життю у всьому світі. Прийняття ЄС у 2004 році Стратегії на 2005–2012 рр. розглядається в Євросоюзі як свідчення стурбованості проблемою наркотиків в Європі та визнання необхідності об''єднання зусиль усіх держав-членів у вирішенні цієї проблеми.

Відповідно до Плану, у період 2009–2012 рр. увага Євросоюзу має бути зосереджена на широкому залученні до вирішення проблеми наркотиків громадянського суспільства, іншими словами, формуванні «союзу між громадянами та інституціями, створеними ними та для себе».

З цією метою у 2006 році за сприяння Єврокомісії створено Європейський Форум громадянського суспільства щодо наркотиків. У подальшому розвиток цього напрямку має призвести до створення «Європейського альянсу з проблем наркотиків», що має мобілізувати широке коло структур громадянського суспільства, які діють у різних галузях.

Основними напрямками Плану дій на 2009–2012 роки є удосконалення координації, співробітництва та залучення громадськості, зниження попиту на наркотики, зменшення поставок наркотиків, удосконалення міжнародного співробітництва та проведення досліджень з метою кращого усвідомлення проблеми.

Далі буде